全球藝評 Art Critic

從1990年代以來，台灣新紀錄片在台灣的發展，政府的資助扮演重要的角色:從九O年代中期文建會委託全景辦理紀錄片工作者培訓、國藝會的種種相關獎助和目前文化部政策導引和地方政府的各項相關計畫獎勵，紀錄片的拍攝製作以及國際宣傳、行銷等等。藝文工作者對於政府之補助政策常處於排斥之狀態，憂慮有被收編之虞。首先本文想考察從文建會開始到文化部時期，有關紀錄片補助要點及執行成果、政策之轉變等面向，進一步較為全面的考察政府對於我國紀錄片拍攝前的製作與拍攝後的推廣行銷之策略措施為何？透過政府補助金之介入，其補助審查制度的過程為何？是否會影響我國紀錄片之產出及主題？進一步研析我國的補助政策是否有「收編」之虞。

一、拍攝前輔導金

    首先有關輔導金的歷史源流及性質，我國已有研究生做了詳細的調查，範圍自國藝會視聽媒體藝術類補助(1997至2011年)、新聞局之紀錄片輔導金(1998至2010年)、台北市文化局(2003~2010年)、公視紀錄觀點(1999至2011年)、CNEX(2007至2011年)，其角度以公部門與私部門資金為分類做一資料彙整[1]。該論文亦摘錄許多紀錄片導演訪談中對資金來源之意見與看法，本文認為，如要以國家政策的高度制訂出有利於紀錄片拍攝的環境以至振興產業面為取向，可先梳理上述訪談中以導演們的提問與建議，進一步研究政策與實務間如何銜接與推動，再回頭檢驗文化部成立以來對於紀錄片之產製政策有何得失。

本文將公部門輔導/補助金分為拍攝前的製作與拍攝後的推廣兩部分。拍攝前輔導金分別有行政院新聞局、其後由新聞局整編而成的影視局、文化部前身-文建會、資金來自文建會的國藝會等機關。

（一）行政院新聞局/影視局輔導金：行政院新聞局有關紀錄片補助的部分，採用國產電影長片輔導金辦理要點，也同樣需與其他類別共同競爭（1998~2013年），不過到2014年開始，紀錄片獨立設置補助要點，補助金額上限可達五百萬元[2]。

（二）文建會：1995年至1998年文建會委託全景傳播基金會（當時為全景工作室）辦理「地方紀錄攝影培訓計畫」，分別在台北、花蓮、台中、高雄舉辦紀錄片訓練課程，對象主要為各地地方文史工作者，目標是「教導在地文史工作者拿起攝影機，記錄在地家鄉的景像」[3]。文建會時期恰逢我國大力推動社區營造之政策，因此在地文史工作者投入拍攝紀錄片，也成為推動社造的其中一種方式，此時紀錄片本身並非政策制定之主體。

（三）國藝會： 補助經費亦來自文化部的國藝會（文建會時期設立），自1997年視聽媒體專案納入紀錄片為補助類型為始，單案金額上限為120萬元，2009年單獨成立紀錄片製作專案，單案金額提高至150萬元。自1997年開始將紀錄片納入視聽媒體藝術補助的專案，但紀錄片需與其他如動畫、電影等類別競爭補助金，本項補助專案自國藝會於2009年設立紀錄片製作專案後停辦，此一政策之轉變亦可看出紀錄片在台灣日漸受重視的指標。

    以上的公部門輔導金制度，呈現出逐年增加的趨勢， 政治大學新聞系副教授劉昌德的論文觀察（以1997~2008年的台灣紀錄片發展為範圍）曾指出：

從中央政府的補助整體統計來觀察，在2000 年之後，補助數量與金額逐步增加，從補助片量與金額來看，在2002 年達到一年20 部、總 金額超過1,000 萬元，平均每部補助達50 萬元；而後在2007 年則到一年19部、總金額超過1,300 萬元，平均每部70萬元的額度。在1997年到2008 年的12年之間，整體而言，國藝會與新聞局各補助了131部 與28 部、合計159部的紀錄片製作，總補助金額超過9,800 萬元；以平均來說，每年有超過13 部紀錄片能夠拿到中央政府補助，每部補助金額近62 萬元。[4]

文中以2000年為一重要的分界，認為「若以補助結案的時間來看，政府補助的起落，也與整體年產量在2000 年後成長且逐漸穩定的狀況相符合，可見政府補助的資金對於紀錄片生產的重要性。」然而本文主張，除了補助金額的增加，更無法忽視台灣拍攝紀錄片的興盛，確實與社區營造結合、深入社群有關。台灣紀錄片並非因為政府補助的單向政策而興盛，因為就實務上而言，早期每部紀錄片的補助金平均約60~100萬元，根本無法支應拍攝一部紀錄片所需的資金，甚至只佔製作成本的一小部分。那麼為何紀錄片成為展現台灣社會力量的重要媒介呢？要討論這個議題，必須正視台灣的政治、經濟發展的歷史脈絡，而非單一歸因於政府的補助，甚至就某個層面而言，台灣政府對於藝術文化的嗅覺遠遠落後民間實務上的發展，而導致藝文人士與政府始終處於對立的位置。不過文建會委託全景工作室進行紀錄片訓練課程，確實對於培育紀錄片人才有播種的作用，本文以為，全景工作室透過社區營造的方式舉行紀錄片訓練課程，其策略本身的在地特性，正是台灣紀錄片導演對土地、草根、底層人民特別具有使命感之開端。

進入2012年之後的文化部時期，政府對於紀錄片補助有沒有新的格局與政策？龍應台在2013年拋出2014年啟動紀錄片五年五億的政策計畫，與其他影視媒體補助分流，且資源獨立、互不影響。2013年可說是台灣紀錄片走向高峰的一年，共有十二部進入院線映演，其中最受矚目的《看見台灣》，於2013年光是台北市票房紀錄已高達93,995,176元，觀賞人次超過41萬人[5]，2014年電影分級審查統計，國產紀錄片亦維持有十三部之多[6]，《看見台灣》進入院線獲得空前成功的歷史意義不容忽視。然而值得注意的是，《看見台灣》製作總金額高達九千萬，資金皆來自自籌，並未申請政府補助，以目前票房史上位居前五名的紀錄片而言（謹按，分別為《生命》、《拔一條河》、《不老騎士-歐兜邁環台日記》、《十二夜》、《看見台灣》），皆未申請政府補助。不過本文並不認為這種現象即等於政府補助將影響紀錄片主題，亦即收編與否的呈現。本文主張，政府補助金本質屬於中性性質，需接受檢驗的並非補助金，而是審查制度。據悉，補助案申請之審查機制，除機關內部初審外，尚需外部具相同性質之專業委員共同參與審查，然而，審查委員名單最後仍由各單位的主政首長決定，這樣的流程便無法避免受首長個人喜好，而左右補助案之審查結果。亦即，最需要檢討的其實是我國政府的封閉文官體制，然而此問題恐怕需另外專文討論，非本文主要探討之標的。

二、拍攝完成後之推廣行銷政策

關於紀錄片拍攝完成後的推廣作為，主要以補助出國參加各國指標性或地方性影展為主，因應文化部前部長龍應台的五年五億政策，紀錄片成為影視相關業務部門的重點策略，於國際文化交流上也跟進補強。2013年文化部影視司策劃與發展項目獨立新增「推動紀錄片國際行銷經費」兩千五百萬元、影視局亦新增「國產紀錄片國際交流經費」一千五百萬元及「鼓勵製作國產紀錄片計畫經費」兩千五百萬元，搭配文化交流司各項駐外計畫辦理紀錄片展，儼然將紀錄片視為我國國際文化行銷重點之一。回頭檢驗，我國的補助政策究竟成效如何？首先討論文化部的策略高度問題。文化部受民間質疑的便是其角色位置，一國的文化主政者，似乎淪為補助機構而已。由前所述及之各項補助，零散的單點補強、業務主政者間各行其是，並沒有一個完整的核心策略，統籌規劃如何將紀錄片由拍攝前的製作到拍攝後的推廣行銷做一理論銜接實務的論述；而文化部若沒有一國文化政策最高機關的視野與格局，如何活絡我文化產業，更要如何在國際間建立我文化品牌？僅於每年編列補助預算，而沒有宏觀政策論述，恐怕年年都將淪為消耗預算、提高補助案件數使績效統計看起來漂亮的形式作業而已，也僅更加深民間與政府的鴻溝與對立。

        那麼，無論是拍攝前或拍攝完成後的補助機制，其目標到底是什麼？先不論目前文化部口號式的政策，本文主張，在政策面需兼顧理論的高度與實務的產業面。理論的高度在於思考如何透過紀錄片，對外建立起我國文化形象，對內進而實踐於產業面使其活絡，再跨越國界，對外建立起我國的文化品牌，形成一個堅實的迴圈。以《看見台灣》為例，不僅在台灣票房告捷，於國際間參展亦引起相當大的迴響。在此必須思考的是，為什麼《看見台灣》可以引起國際共鳴，而我國其他同樣亦傳達在地特色、感動人心的紀錄片甚至電影，例如《賽德克巴萊》，都無法這麼成功？本文以為，這裡的關鍵便在於行銷層次所訴求的「普同性」議題。因此文化部應在審查補助案時，先訂立政策目標並將補助案分類分級，例如：鼓勵性質的新銳導演、具完整美學及議題論述的成熟作品，再從中分出具國際推展潛力的申請案，給予其從拍攝到後續行銷宣傳所需之補助及配套政策，以國家的高度及視野，將補助案視為政策實踐的執行成果，才不致使文化部的政策淪為口號，執行計畫看似僅是為了消化預算。更重要的一點，在於政府主政者必須尊重專業，尊重外部委員以其專業背景審案的意見，且若牽涉到產業面，亦需納入廣告行銷的專業評審而非僅邀請文化類或影視類專家與會，同時並使會議過程公開透明，這是目前的體制最為人詬病的部分。

最後，回歸到補助機制是否有「收編」之虞？如前所述，補助政策本質並未有「收編」與否的爭議，因為許多紀錄片並無法單靠政府補助即完成全片拍攝。另一個更重要的基礎，在於以下的提問：

在一個民主國家體制裡，公權力與人民/自由勢必對立？本文主張，除了單向的思考政府補助是否是一種收編外，亦應提問：究竟什麼是收編？或是該問，如果沒有政府補助，台灣紀錄片產業是否可以單靠民間力量而興盛？前述未獲補助的《生命》、《拔一條河》、《不老騎士-歐兜邁環台日記》、《十二夜》、《看見台灣》並非排斥政府補助，而是並未申請，原因或是因補助金額太少寧願爭取企業贊助、或因已是較為成熟的導演，深知補助金僧多粥少而不與其他人爭資源等，而不是擔心被收編的問題。這裡產生一個很有趣的面向，呈現了我國民主政治逐漸成熟的脈絡。若於早期，官方政治洗腦的威權體制仍未解體，思想檢查制度仍是大多數人民的恐懼，政府以政策「收編」人民的疑慮便是一個真實的狀態，民間工作者必須時時警惕。歷經幾次政黨輪替，台灣民主機制在衝撞間，激起民間的生命力，亦使人民必須思考何謂民主、還權於民，另一方面，網路資訊的快速與大量流傳，政府亦無法再單向的營造出一個神話或謊言而不被戳破，因此對於什麼是收編？必須採取辨證的思考，而非對立式的棄守：藝術家因為害怕被「收編」而放棄爭取應有的補助權力，或是願意與政府對話進行改革者，被民間視為被收編者的二元對立。政治乃眾人之事，人民不能缺席，人民必須參與、拿回自己的政治權。正如洪席耶在〈我們從來不需要向一個工人解釋甚麼是剝削〉所提及的政治主體行動：

一個政治主體不是一個穩定的實體，他只有透過他的行動，他那可以改變已有的現實格局的能力，他那令被忽視的人重新被看見，令無聲的人可以發聲的能力，而存在。他的存在，有效地體現出任何一個人都有關心公共事務的能力。[7]

法國學者洪席耶曾提到現代民主政治的代議制度根本不是民主的實踐：「根本的政治行為，是那些沒有任何頭銜去實踐權力的人都可以展示權力。」[8]本文主張，在民主政治體制下，人民保有有發出反對與質問的自由，但在公權力與人民的關係本質上並非全然的對立，而是一種權力的調節進而能影響政策制定與執行的結果的一種關係，也就是說，如果人民不去參與並發聲，那麼民主體制便不存在；另一方面，在現今的民主體制下，政府能否像威權時代一樣輕易收編人民？人民難道沒有獨立思考的能力以及進入政治體系展現權力的能動性？與其對立式的將政府與人民套進過時的公式裡，本文改以另一種方式，一種「關係」政治來看待政府補助與紀錄片發展。

紀錄片產業的發展，與補助政策間的關係為何？首先檢驗文化部前部長龍應台對文化政策的整體政策理念「泥土化、國際化、產值化、雲端化」，看似有著國家中央部會的高度，卻因沒有整合性的宏觀政策推動機構而淪為空泛的口號。若要落實文化興國的目標，民間文化政策學者不斷呼籲各部會必須於政策面皆納入文化業務相關之思維，才不致使文化政策如多頭馬車，各行其是。 文化部作為文化機關的最高機構，與地方的整合都顯得窒礙難行，遑論跨部會的合作：

現況是中央與地方個自吹調，文化資源與藝術補助的政策欠缺協調、整合。臺灣文化部不可能走美國聯邦政府不干預式的資本主義自由市場機制，也難行英國凱因斯式新古典經濟學的等臂距離適時介入，更難深情擁抱法國馬勒侯式的中央文化工程事權統一原則下的權力下放模式……文化部與藝文贊助的私部門、產業界、非營利組織、學界、藝術家工會、獨立藝術文化工作者之間的治理網絡該如何維繫，則更是當代文化多元、分權、分層、自主、共治等思維下，不可不積極規畫的重要制度。[9]

紀錄片產業亦在這樣的分散式補助政策下，與政府部門有著既依賴而同時又背離的關係。應由政策推動紀錄片產業的興盛，實際上卻時常為相反的影響關係：通常由紀錄片導演或機構不斷向政府提出抗議或說帖，而使政府政策做出轉向或訂定新制。然而，如前所述，官方補助金的存在，對紀錄片產業有著不可忽視的推動性質。然而補助政策對於紀錄片產業究竟有無具體成效，本文的觀察，補助政策恐怕僅對於新銳導演之產出數量有助益，對整體產業卻並無太大幫助。從文化部影視局的補助要點即可看出，當前的補助目標，僅規劃至申請者完成影片拍攝，對於後續的行銷推廣部分，僅有模糊的審查機制：

承諾申請案如獲補助，獲補助者同意自與本局簽訂補助契約之日起至本局核撥最後一期補助金次日起一年內，依本局指定期限及方式，無償提供獲補助紀錄片以下資料，並授權本局將前述相關資料提供給本局委託之第三人，就獲補助紀錄片所產生之總體效益及效能進行推估計算：
(1) 獲補助紀錄片之國內外行銷（含國內及海外著作財產權銷售地區及銷售總金額）、宣傳及參與國內外活動、影視展之執行情形（含參與國內外活動、影視展之名義）及成果說明。
(2) 獲補助紀錄片之國內外目標收視群。
(3) 獲補助紀錄片之國內外播送成果，包括各播送平臺（頻道）、播送期間、平均收視率、播出期間總收視點、首播時與同時段其他各播送平臺（頻道）節目收視排名比較、累積收看人口數或點擊數。

也就是說，除了政府補助，申請者本身亦應思考後續行銷策略，甚至政府應訂立受補助者之作品進入市場後，其扣除成本之獲利，或許可有一定比例回歸補助基金，間接可逐漸擴大紀錄片補助之規模。透過官方的資金挹注與申請者共同思索市場行銷，或可為一思考角度。

在討論政策與社會脈絡的外圍影響下，本文更要提醒，若僅以「官方補助=收編」的單向思考做為唯一基礎，那麼反而捨棄了紀錄片自身具備的倫理性：任何具備普同性的美學產出，皆形成洪席耶提及的美學政體，其自身自成一邏輯體系，以人人具備的感性（sensibility）傳遞其邏輯體系而能因為共感，使權力框架產生位移的效果，因此在討論紀錄片與補助政策間的關係時，不應忽略影像自身具備的美學感性政治之能動性。也就是說，即使補助案審查的委員或有可能對主政者投其所好，而挑選出特定主題給予補助，卻無法掌控其後拍攝完成的紀錄片，其影像敘事呈現出怎麼樣的美學、形成怎麼樣的共感政治傳遞給觀者。可以說，以現今而言，補助政策與紀錄片的影像力量亦反映當前台灣藝文產業之現況，與政策的位階關係較像是平行的協商場域，而非上對下的操控關係；另一方面，從事藝文者亦應重新思考藝文產業發展的現況：與政府既屬某種形式上之合作，又處於隨時可發言對抗政策疏失的位置。除了正視及檢討藝文產業對於補助政策的需求，更應積極善用本屬於人民的資源，進一步使藝文產業更茁壯。